(一) 通知書之性質
1.觀念通知與行政處分之區別
(1) 區別標準
觀念通知與行政處分之區別在於「法效性」的有無,如行政機關之單方具體外部行為具有「法效性」,則為「行政處分」;反之,則為「觀念通知」或「事實行為」。
(2) 判斷標準
至 於有無「法效性」?實務與學者的判斷標準如下:
A.實務(釋字423號解 釋)
實 務係以「『是否對外發生法律效果』或『是否直接影響人民權利義務關係,且實際上以對外發生效果』」為判斷標準;相同見解亦見於釋字459號解釋理由書(役男體位判定及複核)。
B.部分學者見解(主觀說)
主觀說則以「是否有行 政法上的意思表示?[註1]」、「行政機關 『意欲』直接發生何種法律效果而定[註2]」判定「法效性」有無。
2.本案
(1) 行政機關加註說明是否具有拘束力?
如採上述實務見解,本系通知書內容乃北市環保局對某甲作成罰鍰決定,對其「發生直接法律效果」,可認定為「行政處分」。
如採「主觀說」,則須判斷行政機關之主觀規制意欲是否存在。如單純從機關主管表示行為判斷,似乎欠缺規制意欲。惟主管機關是否在該書面上存有規制意欲,應從客觀角度判斷機關之規制意欲,法院或人民不受加註內容影響,而仍可認定行政機關「實質」上具有規制意欲,即對某甲作成罰鍰「處分」。
(2) 結論:通知書為行政處分
不論採實務或學說見解,本案通知書應從客觀形式外觀加以判斷,進而可認定系爭通知書屬於「行政處分」而非僅係「觀念通知」。
(二)特定路段禁止停車公告之性質與救濟途徑
1.定性與救濟可能性
首先,應釐清本案情形:倘系爭公告做成以其該路段即不開放停車,則系爭公告不具有「外部效力」,而僅係「觀念通知」(提醒用路人將加強取締)。
倘系爭公告做成以前,該特定路段原係開放用路人停車使用,則系爭公告即具有「法效性」。然而,系爭公告是否具有「個別性」?(規範對象是否可得特定?規範事 件是否具體?),將影響其屬「法規命令」或「行政處分」之認定,並進而影響用路人救濟之可能性。分別情形,說明如下:
(1) 有採 「法規命令說」:
從要件來看,本案禁止停車公告規範事件抽象且相對人不特定,不似紅綠燈可於一定期間內特定相對人,因此可認定為「法規命令」。如認定系爭公告為「法規命令」,得否救濟?有以下不同見解:
A.有認為,不可救濟,僅得於個案救濟中請求法院附帶審查法規[註3];
B.另有認為,可救濟,提「一般給付之訴」
(2) 有採「對人或對物之一般處分說」,用路人可提起救濟
有認為,特定路段禁止停車之公告,雖非針對特定人,然系爭公告效力所及即「行經該路段之用路人」為規範對象,可謂「依一般性特徵」(特定路段之用路人)可得確定;並係針對「各該(無數之)用路事實」所為之規範,從而可將之認定為一種「對人之一般處分」。另有認為,公 路是否開放停車,屬於「公物之設定或現制使用」,在性質上應屬「公物之一般使用」,從而可歸類為行政程序法第九十二條第二項後段所定之對物一般處分。
不論採對人或對物的一般處分,如用路人認為系爭公告侵害其權利,皆可提起行政訴訟。以下「正確訴訟類型」或「救濟期間」之討論,皆以「行政處分說」為前提, 進行討論。
2.如得提起訴訟,本案正確訴訟類型為何?
如得提起訴訟,本案訴訟類型為何,則視情形而定:
(1) 如原為開放停車路段,而系爭公告違法,則用路人可提起「撤銷訴訟」;
(2) 如系爭公告本身合法性並無疑義,又救濟期間經過,而嗣後發生事實變更,用路人如認為不開放停車有影響其 權利時,得申請程序重開,如遭駁回,則可提「課予義務訴訟」,請求做成開放停車之公告。
3.如得提起訴訟,救濟期間如何起算?
如得提起訴訟,救濟期間如何起算?涉及系爭公告何時生效之問題。然而該「一般處分」何時生效?將影響人民訴願期間的起算時點。由於一般處分並非以書面作成,且相對人常常非特定,因此不採送達的方式作為生效時點,如認為系爭公告為「一般處分」,究竟何時生效?
有認為「公告時」即生效;亦有認為,須受規範者「參與進入可預見」 該公告之範圍時,受領通知,也就是說,必須是用路人「初次知悉」系爭公告時,受到拘束。因此救濟期間之起算有兩種可能:
(1) 公告時即生效,但有《行政程序法》第98條第3項之適用
依《行政程序法》第100條第2項、第110條第2項規定,一般處分之送達得以公告為之,除公告另訂不同日期者外,自公告日起發生效力。本案系爭公告亦完成,即發生效力,至於用路人事實上是否知悉,則在所不問。訴願期間原則上應自系爭公告生效之日起算,亦即自設置之日起算。惟主管機關若未依《行政程序法》第96條第1項第6款為救濟方法、期間及其受理機關之教示者,依《行政程序法》第98條 第3項規定之意旨,於系爭公告生效時起一年內,用路人均得提起訴願[註4]。
(2) 用路人「初次知悉」 該公告時始生效,並起算30日訴願期間
有認為係以用路人「初次看見」該系爭公告時起,起算30日的訴願期間;用路人在第一次看見該公告後,30日 內得提起「撤銷訴願」。另外,本案並不適用《行政程序法》第98條第3項規定,蓋一般處分本質上並無救濟教示之可能,否則等同於任何用路人在一年內都可以提起撤銷訴願,頗不合理。
4.結論
第一題就考「行政處分的要件」(公關效外個單), 應該算是讓考生安心了(因為這是行政法的ABC啊~), 特別是考其中的兩個要件:「法效性」、「個別性」的爭議問題,上課反覆提這些問題,總複習又再講過一次,應該不是什麼困難,守住分數就好了。
第一小題的問題不算難,關鍵在判斷「通知書的定性」(是否為「行政處分」?特別是「法效性」要件的判斷),我們一再提到兩說並陳: 實務(釋字423)與晚近學者(主觀說)的判斷標準不同。有趣的是,題目說到通知書註明 「本通知書非行政處分」的文字,是否可以因此定性成「觀念通知」?一定要交代到!
第二小題則是考「個別性」這個要件(用以區分「法規命令」與「行政處分」),這問題與「交通禁止標誌、標線」的定性類似(有三說),而這次考的是「特定路段禁止停車公告」。 接著的問題則問到能否救濟的問題,這也跟前面的定性有關聯,不過採哪一說,到要提到可否救濟的問題喔!(不過,如果時間夠,第二小題的部份,可以討論「訴訟類型」、「法定期間」的爭議。如果時間不夠,寫下三說的見解就可以了。)
二、答題架構
(一) 通知書之性質
1.觀念通知與行政處分之區別
(1) 區別標準
(2) 判斷標準
2.本案
(1) 行政機關加註說明是否具有拘束力?
(2) 結論:通知書為行政處分
(二)特定路段禁止停車公告之 性質與救濟途徑
1.定性與救濟可能性
2.如得提起訴訟,本案正確訴訟類型為何?
3.如得提起訴訟,救濟期間如何起算?