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行政處分的定義及附款、種類

2011-08-17 11:39:19, 回應(0), 人氣(21035)

何謂行政處分？根據行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項之規定，可定義為：「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。依此定義行政處分可分析為：

(一)行政機關之行為。而此行政機關係指依法組織之機關，實質上能代表國家行使行政權之組織體，一般均以其是否有對外行文之權限為判斷標準。

(二)行政機關就公法上事件所為之決定或公權力之措施。所謂公法事件，係指行政機關依公法之規定所為之處理，並不以發生公法上之效果為限。

(三)行政機關就具體事實事件所為公權力行為。所謂具體事件，係指行政機關就具體事實對相對人，就特定事項所為之決定，此與行政機關對一般人就不特定事件所為之規定，應有所區別。

(四)行政機關對外直接發生法律效果之單方行政行為，所謂「對外直接」係有別於機關內部之行為，而所謂發生法律效果之行為，並不包含行政機關之事實行為，例如：單純對於經辦事件之告知或說明理由。

如上所述，行政機關就對於公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，固為行政處分。然，行政機關基於行政權之作用，對於一般人，就不特定事件所為之規定，則屬法規命令。此外，尚有介於行政處分與法規命令之間之行政行為，此即為行政程序法第九十二條第二項及訴願法第三條第二項規定所稱之一般處分，將另文討論之。

行政處分之種類，依其區分之標準，有如下之類別：

一、依職權之處分及依申請之處分

行政具有積極性、主動性，一般不待相對人之申請，行政機關可依其職權為之。例如：台北市政府警察局對於許可之集會遊行認有違反許可事項之情節，基於維護社會秩序之必要，依集會遊行法第二十五條第二款之規定予以制止，即係依職權為之。但部分之行政行為，依其性質必須人民之申請，始得為之。例如：根據集會遊行法第九條之規定申請而許可之室外集會遊行，即屬申請之行政處分。又，土地登記，參諸土地登記規則第二十七條之規定，必須由權利人及義務人會同申請之，亦屬依申請之行政處分。而未經申請而作成之行政處分，參諸行政程序法第一百一十四條第一款之規定，除其有行政程序法第一百一十條所定無效情形外，得因當事人事後提出申請而補正之。

二、要式處分及不要式處分

行政處分之作成依其作成之方式，可區分要式或不要式處分。參諸行政程序法第九十五條第一項規定，行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。通常以書面之行政處分較為普遍。故行政程序法第九十六條對其應記載之事項有明文之規定。又，書面之行政處分，必須記載不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，此即為學說所稱之﹁教示制度﹂。此外，若不能從書面行政處分中得知處分機關者，依行政程序法第一百一十一條第一款之規定，該處分為無效。

三、授益處分及負擔處分

授益處分係指創設或確認權利或法律上重大利益之行政處分。例如：警察機關許可之集會遊行、建管機關核發之建造或使用執照、公務人員之任命。負擔處分，係對人民權益侵害或不利益之行政處分。例如：駕駛執照吊扣、交通違規之罰鍰、稅捐機關之補稅處分。二者之區別，在於負擔處分係課予人民義務或侵害其權益，必須要有法律之規定或其授權，始可為之，此即所謂之法律保留原則。此外，授益處分係給予人民利益，若其係違法之行政處分，經撤銷後，依行政程序法第一百二十條第一項之規定，對於信賴該處分致遭受財產上損失之受益人，撤銷機關應給予合理之補償。若係合法之授益處分，原處分機關認有行政程序法第一百二十條規定之情形，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。合法之授益處分若係以行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，不廢止該處分對公益將有危害者，或其他為防止或除對公益之重大危害者，此時為維護公益而廢止該行政處分，原處分機關依行政程序法第一百二十六條規定，對受益人因信賴該處分致遭受財產上損失，亦應給予合理之補償。換言之，授益處分若係基於公益而予廢止或撤銷，應考慮人民信賴利益之保護。

四、下命處分、形成處分、確認處分、公證處分

下命處分係課予相對人作為或不作為之行政處分。例如：警察機關對違法之集會遊行命令解散、警察對酗酒泥醉之人的管束。形成處分係指設定、變更或消滅具體之法律關係，例如：公務人員之任命、行政機關對社團章程變更之認可、撤銷許可之執照。確認處分係指對特定之法律關係或法律事實存否發生爭議時，由行政機關為權威性、公示性之確認。例如：公務員服務年資之確認(註一)。公證處分係指對出生、死亡、婚姻及法律事實或法律關係之存在，由行政機關加以登記以資證明，防止爭議發生而為之處分(註二)。

行政處分之附款

何謂行政處分之附款？按附款係對行政處分之效力或主要內容所為之限制，具有便民、簡化行政程序以及強化行政之功能。然附款之運用仍有一定之限制，並非毫無界限。故行政程序法第九十四條規定，附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關係。換言之，禁止與行政處分不當之聯結。

行政機關作成行政處分以其所受法律限制之範圍，可分為裁量處分及羈束處分。裁量處分，係指在一定之構成要件之下，對於應如何之決定，法令授權行政機關有選擇權。故行政程序法第九十三條第一項前段規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。換言之，行政機關基於行政目的之考量，於作成行政處分時，就其效力或內容得為附加之限制。而羈束處分，係指行政機關在一定之構成要件之下，法令對其應如何之決定，已有明文之規定，行政機關應受其拘束，無選擇之空間，自不得另有附款，以免增加相對人之不利益。然法律有明文規定者，或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，亦得為之(行政程序法第九十三條第一項後段規定)。
附款之種類參諸行政程序法第九十三條第二項之規定，有五：

一、期限：

包括始期、終期、期間。附始期之行政處分於期限屆至時，發生效力。附終期之行政處分，於期限屆滿時失其效力。附期間之行政處分於期間內生一定之效力。例如：內政部警政署出入境管理局對於曾經逾期居留之外國人不予申請許可居留之期間。

二、條件：

行政處分之效力繫於將來不確定事實者，可分為停止條件及解除條件。前者，於條件成就時，行政處分發生效力。後者，於條件成就時，失其效力。

三、負擔：

對於授益處分之相對人課予其履行一定之作為或不作為或容忍之義務者。例如：起造人向建管單位申請核發建造執照，主管機關許可之同時，課予起造人必須開放一定數量之停車位供大眾使用(作為義務)。

四、保留行政處分之廢止權：

保留得於特定之情形下廢止該行政處分。例如：主管建築機關於建築物在施工中，認有建築法第五十八條所列各款情形，於必要時得強制拆除。

五、保留負擔之事後附加或變更。

上述五種附款，於實務上較易混淆者為條件與負擔，有必要再予釐清其界限：(一)附負擔之行政處分須為授益處分，但附條件之行政處分則不一定為授益處分。(二)負擔本身亦係行政處分，與原授益處分各自獨立，但附屬於該授益處分。而條件係行政處分之一部分。(三)相對人不履行負擔之義務時，得強制其履行，然條件是否成就，無法強制履行。(四)負擔之行政處分若違法或不當，不影響授益處分。然條件無效或違法，行政處分無效。(五)對負擔不服，相對人得循行政救濟方式予以撤銷。然條件已構成行政處分之部分，不得單獨對之爭訟。

此外，對於相對人提出之申請，行政機關改變其內容而許可其申請，稱為修正的許可。此種許可內容之變更，已成為行政處分之主要部分，不能單獨對其表示不服，必須對全部之行政處分提起爭訟。