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防制滲透再重要也重要不過保防法制化 輔仁大學法研所博士生 趙萃文
by 高義展 2017-10-09 13:26:48, Reply(0), Views(848)

〈本文轉載自清流雙月刊1065月號〉

 

防制滲透再重要也重要不過保防法制化

 

輔仁大學法研所博士生 趙萃文

 

恐怖攻擊或網路駭侵等無國界犯罪活動,將國安威脅推向新的高峰,保防工作法制化,完善保防機制,藉以維護機密、防制滲透及執行安全防護非僅必要,更顯迫切

 

隨著全球化、資訊化時代來臨,國家安全威脅已擴及至資通安全及網際空域,威脅來源除境外勢力,更有恐怖攻擊或網路駭侵等藉由網際網路之連結入侵,進行破壞,甚或從事跨國性、無國界之犯罪活動,將國安威脅推向新的高峰。從現行《國家安全法》條文觀之,實難因應實需,三大保防主管機關因缺乏法律授權,無法因時、因地訂定有效之法規命令據以執行,民間企業更乏法源依據,無法設置安全保防部門,形成保防工作今日之困局;邇來伊斯蘭國(IS)在世界各地發動恐怖攻擊,引發全球恐慌;更且,中國網軍竊密內容涵蓋國安、國防、外交、軍情與高科技及商業機密,對國家安全造成之威脅以及產生之實害,自屬重大。因此,制定《國家保防工作法》(以下簡稱<保防法>),將保防工作法制化,完善保防機能與功效,建構完整的反情報體系,藉以維護機密、防制滲透及執行安全防護,維護整體國家安全,非僅必要,更顯迫切。

 

將現行作法加以統整或略幅擴張權能,有待立法者審慎商酌

蔡總統於1057月作出「制定保防工作專法」政策指示,保防工作法制化號角響起,法務部調查局除委託專案研究外,並舉辦論壇廣泛聽取各方意見,於各地區辦理擴大研討會,強化立法論述,期能以最快速度完成草案;此誠為一個值得期待與讚揚的立法積極作為,可以對國家安全的延續,保防觀念之闡揚,發揮莫大導引作用,必須慎重瞻矚籌畫。惟本次立法希望做到什麼程度?其立法選項,究係將現行散見於各法規之作法加以統整,抑或略幅擴張權能,諸如在特殊要件下,可對國人查訪談,或針對特定人(如大陸國安人員)、時(如國慶日或演習)、地(如總統府或軍事要域)為特殊規範,俾執法運作更形順暢?有待立法者審慎商酌,並形成共識。

 

強化保防意識外,預警情資之掌握至為關鍵

「保防」顧名思義就是「保衛國家安全、防制敵諜滲透」,要達此目的,除強化保防意識外,先期警示亦即預警情資的掌握至為關鍵。因情報機關(含視同情報機關)與保防執行機關高度重疊,其權責應如何釐清?又保防情資之分享交流機制,以及彙送主管機關(行政院或法務部)之程序,如何避免與《國家情報工作法》(以下簡稱<情工法>)所揭國家安全局為情報統合機關之規範產生扞格,造成情資彙送之多頭馬車?另<情工法>第22條對反制間諜工作明定由情報機關首長核可,反爭取運用由主管機關報告國家安全會議秘書長,經檢察總長同意後,協調偵辦時機,<保防法>有關反情報與反間諜運用之程序,該如何避免歧異致衍生適用疑義?凡此,均應有相適的規範與機制。

 

任何法案之立法,都必須兼顧人權保障

任何法案之立法選項,都必須兼顧人權保障這個面向,此為不可否認的鐵律;因此,保防工作法制化最重要者為:避免引發過往時期對保防工作行政專擅之指控,及侵犯人權所遺留下來之疑慮。由於執行保防工作,得對相關人員、場所採取必要之防護及管制措施,相關措置無不涉及人民權利極多,其對象、範圍、執行方式、限制或禁止事項,以及對違反者處以罰鍰,涉及刑事責任者,移送檢察機關依法辦理等,均應有具體之內涵,如何訂出符合人權要求、法益衡量、社會主流價值乃至國際人道主義之規範,當是政府與國會應盡之職責,透過明確的保防法制建設,建構嚴密的軍民一體的保防網絡,消弭危安事件。

 

保防工作由行政院統合,較能發揮效能

保防工作既為國家安全重中之重的工作,且區分機關、社會與軍中三大體系,由行政院統合協調辦理保防工作,及召開全國保防工作會報較能符合實需並發揮效能。然則各法規幾無以「院」之層級為主管機關。另保防工作執行人員之身分定位,是否該具備司法警察(官)權能,如移民署人員依<移民法>對外國人或大陸地區人民實施面談等作為時,視同司法警察(官),可依刑事訴訟法調查相關事實與證據,可執行犯罪調查職務,依<保防法>卻無法對間諜案件進行合法偵辦作為;如此,非特有身分錯亂問題,亦難避免行政調查與刑事偵查之間產生模糊地帶。此外,對於間諜活動的追訴時效,及從事活動時間長短應如何判定刑責;若間諜活動在第三地進行,是否納入規範,應再斟酌。另為提高國人保密警覺,養成良好保密習性,讓全體國民恪遵保密規定,增訂給予檢舉獎金及適當之保密防護,鼓勵民眾舉報。凡此,均應加以規範。

 

完成專法立法前,允宜強化工作法規

保防工作長期以來面臨法源依據、主管機關、強制力不足等窘況,基層執行保防工作人員大多宣稱法規不足。就目前法制規範觀察,外國人、大陸地區人民或港澳居民來臺從事與許可原因不符之活動、逾期停留、居留等案件,在前階段係由移民署人員先行依據《入出國及移民法》第66條實施面談(無正當理由不得拒絕到場,得處一萬元以下罰鍰)、進入相關營業處所、交通工具或公共場所查證人員身分,調查相關事實與證據;案主接受詢問後,若符合「足以影響國家安全或利益」之前提,可依<情工法>進行行政協助,協請調查局或警政署執行查(約)訪作為,此為中階段作為,在後階段則可由犯罪偵查手段介入,實施相關刑事偵查作為,權限具體明確。然而,因科技及時空因素,此三階段在時間上可能十分接近甚至同時完成,此為執行單位之難處,亦為可以精進之所在。因此,就現階段而言,在完成專法立法前,允宜強化工作法規,以正面表列方式將各種符合影響國家安全或利益之情狀,在不超出文義解釋之範疇,研訂處理流程表,提供第一線執勤人員更堅實的執法基礎。

 

保防法制化錯綜複雜,應多方廣納意見

整體而言,保防法制化所以如此錯綜複雜,在於三大保防體系應如何統合?保防工作執行人員身分應如何定位?保防執行機關與情報機關(含視同情報機關)事權該如何劃分?保防與國安及犯罪治安情資之彙送要如何界接?以及反情報與反間諜運用之程序應如何避免歧異?甚或形成多頭馬車情形。寄望保防工作法之立法者廣納各方意見,重新檢視三大保防及資通安全所浮現的種種問題提出解方,同時設立問責與監督機制,讓草案內容力求客觀中立及周延妥適,以符社會期待與國安需求。