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88年律師考題(四)
by 羅鎮 2011-12-09 20:18:54, Reply(1), Views(2397)
試問授權命令及各種自治法規中可否規定罰鍰,沒入及吊扣執照等罰則,以限制人民之自由或權利?
Reply(1)
(一)授權命令可否規定行政罰:憲法第二十三條明定人民之自由權利,非依法律不得限制。因此,罰鍰、沒入、吊扣執照等行政秩序罰之規定,應有法律基礎,方得為之。如法律授權行政機關發布命令,授權母法應具體明確地就裁罰規定之「構成要件」與「法律效果」予以規定,而不得空白授權。釋字第三一三號、三九○號、三九四號、四○二號等解釋,均就行政機關所發布之裁罰性規定進行審查,並明揭「法律保留」以及「授權明確性」原則。

因此,授權命令如欲規定罰則,必須在授權母法中有相當具體之授權規定,方可為之。實務方面,對於行政命令規定罰鍰或其他罰則的規定,行政法院亦經常拒絕適用(如行政法院51判283判例,47判11判決,77判1079判決)。學者指出,此種罰則不僅係依法行政範疇之問題,抑且更進一步涉及「依法處罰」之事項,故行政法院採取嚴格監督之立場。

(二)自治法規可否規定行政罰:地方自治團體可否制定罰鍰、沒入等行政秩序罰?關鍵在於憲法第二十三條之「法律保留」範圍為何?由於行政罰涉及人民自由權利之限制,依憲法第二十三條之規定,需由「法律」規定。爭點即在於此處之「法律」是否包括地方自治團體所訂定之自治法規?

  1. 否定說:持否定說者,認為憲法第二十三條之法律保留,限於「立法通過,總統公布之法律」。因此,地方自治團體若無(中央)法律之授權,不得僅以自治法規為法源,制定罰則。理由為:
    1. 憲法文義:憲法第一七○條明文規定:「本憲法所稱之法律,謂經立法院通過,總統公布之法律」。因此,第二十三條之「法律」不包括地方議會所訂定之自治法規。
    2. 地方自治法規(或稱規章)之本質:德國通說認為地方自治團體並無固有意義之「立法權」,地方自治團體的民意代表機關所致定之自治法規,並非權力分立意義下的「立法機關」,而僅為「行政權之一部」。因此,與行政機關所訂定之法規命令一樣,需有(中央)「法律」之授權,方得限制人民權利。
    3. 地方自治團體之本質:德國通說認為國家或邦以下的自治團體,其規模太小,使得「規範制定者」與「受規範者」的距離太近,因而立法客觀性低。故不宜承認其可訂定法規限制人民權利。
    4. 大法官相關解釋:釋字第三十八號解釋指出「……縣議會行使縣立法之職權時,若無憲法或其他法律之根據,不得限制人民之自由權利」。可知地方議會所制定之自治法規,仍須有國家法律之授權。

  2. 肯定說:持肯定說者,以為憲法第二十三條之「法律」同時包括中央與地方之立法,且認為地方自治團體就自治事項制定罰則,係地方自治之必要條件。理由為:
    1. 憲法文義:憲法第一一六條、第一二五條,均將地方自治法規與「國家法律」相對立。顯示「法律」一詞除了「國家法律」外,應可包含「地方法律」,後者即為地方立法機關所制定之自治法規。
    2. 地方自治法規之性質:我國憲法與德國不同,憲法本文第一一○條明文規定縣之專屬「立法」事項,增修條文第九條第一項第四款亦明文規定「屬於縣之立法權,由縣議會行之」。因此我國地方自治團體(縣,以及位階更高之直轄市)具有「立法權」,係憲法明文承認,與德國不同。
    3. 地方自治團體之本質:我國之地方自治團體,不論是縣或直轄市,其人口規模均遠大於德國之鄉鎮,其任務也遠較德國複雜。因此,「規範制定者」與「受規範者」的距離較大,並可受充分的公眾監督,不虞濫權。
    4. 法律保留原則之真義:憲法第二十三條之法律保留,其真義在於保障人民權利。故要求限制人民權利之規定,需由具有直接、多元民主正當性之組織-議會制定之。而這些功能結構,我國之地方議會亦具備,故賦予其制定罰則之權利,並無不可。
    5. 大法官釋字第三十八號解釋:釋字第三十八號並未完全排斥地方議會制定罰則,而僅要求有「憲法」或「法律」之授權。此處之授權範圍,可做較廣義之解釋,認定只要地方議會所制定之罰則,如果是在憲法或法律明定之「自治事項」範圍內,即可為之。

  3. 地方制度法第二十六條:此一憲法爭議,在地方制度法第二十六條第二項公布施行後,已經解決。地方制度法第二十六條第二項明文規定直轄市法規、縣市規章,可就「違反地方自治事項之行政義務者」,課處罰鍰或其他種類之行政罰。但此種行政罰之規定須經由上級自治監督機關核定,方能生效。以中央法律明文授權地方自治法規之行政處罰權,並規範其界限。
 
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